Las propuestas de los partidos políticos para la próxima administración nacional tienen, como telón de fondo, un esquema de alternativas entre el ajuste y el pacto social. Aunque esto se explicita, siempre aparece como una cuestión marginal.
Incluso dentro de las pautas académicas de la política económica, estos temas nunca son tratados de manera sistemática y sólo figuran en notas al pie de página. Suponen, son esquemas auxiliares a introducir en una situación de crisis, tema éste, que los manuales académicos acostumbran a eludir.
Por qué entonces aparece hoy en el debate económico de Argentina bajo la forma de una dicotomía. Nuestro país, históricamente ha delineado una estructura económica de alta sensibilidad, tanto en el plano interno como internacional. Este marco genera debilidades congénitas de tipo estructural: perfil dependiente en el comercio exterior, desequilibrios regionales, baja competitividad industrial, déficit de infraestructura, concentración y extranjerización del capital, distribución regresiva del ingreso, y similares. No sólo no ha podido ser superada a lo largo de décadas. En algunos casos, se ha ido profundizando.
Y en la actual coyuntura existen elementos agravantes de esas condiciones. En el plano interno, la reaparición del déficit fiscal y externo, en el plano externo, condiciones recesivas y devaluación en Brasil, reducción del precio de los commodities, revaluación del dólar, caída en el flujo de inversiones internacionales, el conflicto con los holdouts, y la ya muy próxima elevación de tasas de interés internacionales. Todo esto afecta al flujo externo, tanto en su corriente real como financiera.
Las condiciones estructurales, y la coyuntura interna e internacional se entrelazan y potencian, conformando un severo panorama a enfrentar por la próxima administración. Esto obligará a modificar, de manera radical, el enfoque de la política económica. Debe intentar superar el cortoplacismo que, aunque ayudó a escapar de una crisis, tiende a profundizar las deformaciones macroeconómicas. El próximo gobierno deberá diseñar políticas, al menos, en un horizonte de mediano plazo, y esto significará incorporar otras temáticas.
Analizaremos si esto debe llevarse adelante, a través de un proceso de ajuste, o bien de pacto social, a fin de evaluar sus potencialidades, limitaciones y una eventual complementariedad como superación de las limitaciones de ambos.
En términos literales, “ajustar” es alinear variables económicas. Implica un diagnóstico donde, a partir de criterios teóricos se han verificado movimientos divergentes entre variables que podrían afectar la marcha futura de la economía. En esas condiciones se recomiendan medidas de política económica para corregir esas tendencias y resolver las discrepancias. De esa manera la macroeconomía podría funcionar, según la teoría adoptada, de manera adecuada.
Toda medida de política económica tiende a modificar el precio relativo de las variables, y por ende, puede ser considerada un “ajuste”. Sin embargo, existen muchas formas de ajuste, en función del tratamiento de cada uno de sus componentes. Más adelante trataremos de identificarlos a fin de conocer las raíces tras un debate tan intenso.
Dada su importancia en la coyuntura actual, el trabajo principal revisa de manera integral los problemas del ajuste. Allí aparecen las alternativas de shock o gradualismo; el enfoque sobre distintos horizontes de la política económica; el apoyo teórico en la ortodoxia o en la heterodoxia, la instrumentación de programas parciales o integrales y los componentes del ajuste.
En el debate sobre los programas económicos de la próxima administración, se menciona, como al pasar, el pacto social, bajo la forma de un consejo económico-social, como alternativa al ajuste. Nosotros tomamos el concepto, pero lo ubicamos en un lugar central. Para ello analizaremos por qué es necesario un pacto social, sus antecedentes internacionales y en Argentina, su instrumentación y su capacidad para superar las problemáticas del ajuste.
Cuando las perturbaciones económicas se entremezclan con requerimientos sociales y políticos, una de las consecuencias resulta de priorizar políticas sólo de corto plazo, y por ende no pueden garantizar objetivos ubicados en horizontes más lejanos. A su vez, esas políticas, por su naturaleza, sólo tienen efectos temporales de poco alcance y por lo general, carecen de eficacia por resultar poco creíbles para los agentes económicos.
Usualmente se ha planteado la superación de ese cortoplacismo mediante políticas de estado a fin de garantizar los objetivos. Se instrumentaría vía pactos parlamentarios para el dictado de leyes estables a largo plazo. Sin embargo, la complejidad y sensibilidad de los proceso económico-sociales actuales exige algo más. Las decisiones adoptadas, tanto por los agentes económicos como por los gobiernos, superan largamente el sistema legal.
No se trata de un problema derivado de la división de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial), sino acerca de la distribución histórica de los atributos entre esos poderes. La división de poderes corresponde a un modelo institucional democrático claramente delineado, pero la distribución de atribuciones para cada uno de esos poderes está atravesada por circunstancias históricas que han estructurado un sistema descompensado.
Hoy los poderes ejecutivos detentan poderosos instrumentos de intervención económica: fiscales, cambiarios, monetarios, de ingresos, etc. La mayoría de esos instrumentos no existían hasta la crisis de 1930. Allí aparecen por la necesidad de intervención del Estado, y a posteriori se perfeccionan, consolidan e incluso se profundizan.
Pero de todos ellos, sólo los de tipo fiscal (impuestos y gasto público) deben ser avalados por el parlamento. Esto deriva de circunstancias históricas muy peculiares.
Esto genera un descalce entre la evolución constitucional y la de instrumentos de la política económica. Estos últimos aún no tienen un siglo y las constituciones poseen una tradición de ocho siglos, derivadas de la Carta Magna de Inglaterra. Cuando se desarrolla en gran escala la intervención del Estado en la economía, las constituciones ya estaban consolidadas en todo el mundo, y sólo existía la intervención parlamentaria en la cuestión fiscal como consecuencia de una antiquísima tradición.
Por tanto, en todos los países del mundo, los principales instrumentos macroeconómicos para la toma de decisiones, se encuentran en cabeza del poder ejecutivo. No son objeto de tratamiento por parte del poder legislativo donde podría, al menos hipotéticamente, lograrse un consenso. A esto se suma, que en coyunturas de crisis, las decisiones concentradas, masivas y simultáneas adoptadas por los agentes económicos en defensa de su patrimonio, predominan por sobre las decisiones gubernamentales y producen los denominados “ajustes de mercado”.
Este brecha entre política económica e instituciones generan inestabilidades muy serias. Allí aparecen las rupturas, de estudio habitual por politólogos y sociólogos, entre el Estado y la sociedad, y entre la realidad y sus instituciones.
Para cubrir esta brecha entre las instituciones y la economía, en el mundo se instrumentan los llamados “consejos económico-sociales”. Es una forma de reforzar las instituciones típicas de la democracia representativa, incorporando a la representación política, el criterio de representación funcional, sin desplazar a la anterior. De esa manera, por un lado, el Estado se beneficia de un contacto directo y sistemático con los grupos de interés social y por el otro incentiva su participación. Esto profundiza las condiciones de la democracia y le permite evolucionar desde su carácter meramente representativo hacia la participación, con responsabilidad, de los distintos actores sociales, vinculando los intereses de la sociedad y las decisiones del Estado.
El ajuste y el pacto social pueden no ser contrapuestos sino complementarios y potenciarse mutuamente. Si la política económica debe necesariamente, alinear variables, ser integral, cubrir todos los horizontes temporales y prever los efectos sobre el contexto social, institucional y ambiental, el pacto social puede constituirse en un sólido instrumento para lograrlo.
La sola composición de un eventual consejo económico con sectores productivos, ONG´s, universidades, organizaciones de profesionales, etc. obliga a considerar todas las variables económica y de contexto, y todos los horizontes posibles a fin de detentar un programa integral, evitando así la adopción de medidas aisladas.
Esas mismas presencias obligan a considerar el resto de los componentes de un ajuste de las variables. No sólo la definición de la alineación de las variables sino también su costo social y como se distribuirá la carga de ese costo. Si resultara inevitable ajustar variables con alto costo social, éste se puede asignar con equidad. Y aun cuando esa equidad no resultara satisfactoria se pueden adoptar medidas complementarias de tipo compensatorio para los sectores más afectados.
Este criterio permite introducir medidas tanto de shock como graduales, de acuerdo a necesidades técnicas y de contexto. Su costo social y la distribución de su carga han sido consideradas y evitará los conocidos efectos sociales negativos.
Esto implica otorgar sustentabilidad social a un plan económico. También hará falta sustentabilidad institucional y ambiental y se puede lograr ampliando las miras de la conformación de un pacto social.
Aunque un consenso total resulta un absurdo, pues significaría haber anulado previamente la diversidad de ideas, uno de los motores principales para el avance de la sociedad, resultará necesario, diferenciar los puntos centrales de los secundarios y luego, generar acuerdos sobre aquellos, como forma de superar las lógicas diferencias existentes en la compleja estructura social.
Actualmente, y frente a las próximas elecciones, todos los sectores vinculados a la producción (empresarios y trabajadores) y a la política (tanto partidos oficialistas como opositores) plantean, y de manera explícita, la necesidad de instrumentar algún tipo de pacto social. Incluso los asesores de candidatos, aún los más cercanos a una orientación neoliberal expresan la necesidad de consensos.
Una nueva y magnífica oportunidad para volver a intentarlo.
